左卫民 唐清宇:制约模式:监察机关与检察机关的关系模式思考

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   【摘要】 在深化监察体制改革的背景下,有论者基于检察机关的监督主体地位认为,检察机关与监察机关之间的关系应为“监督模式”。从当下改革的理念、规范和实践具体情况来看,类似于模式因为面临诸多挑战,何必 日后 发挥预期效果。“制约模式”在尊重监察机关在职权范围之内独立行使调查权的共同,通过检察机关依法行使审查起诉决定权和调查活动引导权,从而实现两机关之间的分工与制约。

   【中文关键词】 监察机关;检察机关;监督模式;制约模式

   【全文】

   我国监察体制改革试点工作自2016年12月启动以来备受关注,党的十九大报告中明确提出“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”,2018年3月十三届全国人大一次会议上《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的通过和国家监察委员会的设立标志着监察体制改革因为取得阶段性成果。最好的办法新构建监察体制,我国的刑事诉讼模式将从单一的“侦查—起诉—审判”模式向“侦查—起诉—审判”与“调查—起诉—审判”模式并存的特征转化。由此引出有4个 重难题图片图片:在未来职务犯罪调查和诉讼过程中,调查机关(监察机关)和公诉机关(检察机关)二者关系究竟为啥?长期以来,在我国刑事诉讼理论、立法和实践中,检察机关往往扮演着监督者的角色。一方面,通过行使审查批捕权和审查起诉权对侦查活动进行结果控制;当事人面,通过纠正违法行为对侦查活动的过程加以监督。监察机关继受了以往专属于检察机关的职务犯罪侦查权,并在此基础上重构为新型的职务犯罪调查权。由此带来的难题图片是:既往检察机关对其自侦部门和隶属于行政机关的公安机关在刑事侦查活动中的监督是否是同样适用于在权力特征上与其平行的监察机关的职务犯罪调查活动?就此而言,并是否是生活流行的观点是:检察机关应当对监察机关的职务犯罪调查行为展开监督,监察机关与检察机关的关系应当是并是否是生活监督模式[1]。类似于论断基本契合检察机关的法律角色,也因为符合监察体制改革的远期目标和反腐败斗争的理想具体情况。但在当前监察体制改革正在推进和反腐败斗争形势依然严峻的现实条件下,类似于理想模式与当下监察改革的立法与实践相去甚远。故此,应当在充分理解、体认监察体制改革基础上重新审思监察机关和检察机关的关系模式。

一、应然层面的监督模式

   (一)监督模式的内涵展开

   正如前文所及,从监察体制改革过程中一系列学术讨论来看,监督模式无疑是并是否是生活主要观点。审视检察机关既往的侦查监督和诉讼监督的立法和实践,类似于理想化的监督模式主要有以下有4个 方面的意涵:其一,从过程淬硬层 而言,强调检察机关对侦查和诉讼过程的全程参与与整体控制;其二,从结果淬硬层 而言,检察机关的监督行为往往具有强制性。能日后 指出的是,学界认可监督模式主要基于以下因为:

   首先,我国检察机关享有宪法赋予的法律监督权,是立法及学理上公认的法律监督。其监督对象饱含了公安机关、审判机关等国家机关。一方面,检察机关通过对逮捕强制最好的办法及对提起公诉案件的审查,以监督公安机关是否是依法行使侦查权,在审查过程中能日后 做出批准或不批准逮捕、起诉或不起诉的决定,并就侦查活动中的违法具体情况要求公安机关予以纠正。当事人面,对于刑事案件的审判结果,检察机关能日后 通过提起抗诉的最好的办法,要求法院启动二审或再审系统多多线程 ,以监督法院是否是公正审判。在民事、行政诉讼系统多多线程 中,对因为所处法律效力的判决与裁定,也同样能日后 通过检察机关抗诉的最好的办法行使审判监督权。基于以上因为,尽管在当下监察体制改革的制度设计中,检察机关原反贪污贿赂、反渎职侵权、预防职务犯罪等部门的相关职能将整合至监察委员会,但检察机关的国家监督机关定位何必 会随着每项部门与人员的转隶而所处根本意义上的变化。从并是否是生活意义上讲,检察机关与很多国家机关都应当为监督与被监督的关系,因而一切包括饱含诉讼性质的活动,都应当被纳入检察机关的监督范围中。监察委员会的调查活动真是与侦查活动有所不同,官方界定其不属于刑事诉讼法所调整的对象,但其调查现在现在刚开始后移交检察机关提起公诉的制度安排,使得监察委员会的调查行为具备有所类似于侦查行为的性质。基于此,监察委员会监察权的行使,有点儿是调查权的行使,都应当包括在检察机关法律监督的范围内。

   其次,从当下检察机关监督权运行的实际具体情况来看,检察机关对在刑事诉讼、民事诉讼乃至行政诉讼中的法律监督日益重视。实践中检察机关的监督权行使不仅体现在对刑事立案、刑事侦查活动常态化、制度化的监督,还包括各级检察机关近年开展的集中清理判处实刑罪犯未执行刑罚专项活动、财产刑执行专项监督、纠正久押不决案件、监督民事虚假诉讼行为等方面[2]。能日后 说,不论是制度安排还是实践操作,检察机关对公安、审判机关的权力运行的监督日渐加强,更好地契合了其作为法律监督机关的宪法定位。因而,将检察机关的监督范围延伸至监察委员会,将二者关系界定为“监督模式”有其法理上的合理性。

   基于上述理由,理论界将检察机关与监察机关之间关系界定为监督与被监督模式的论证易获得支持。当然,我国检察机关的宪法定位并是否是生活也为监督模式提供了强有力的理论支撑。

   (二)监督模式在监察领域未获得认可

   在监察机关与检察机关的关系方面,就理念、立法和实践而言,监督模式似乎并未获得认可。

   首先,从理念层面而言,《监察法》中对监察机关的定位是:监察委员会实质上只是反腐败工作机构,和纪委合署办公,代表党和国家行使监督权,是政治机关,全是司法机关、行政机关[3]。监察委员会由各级人民代表大会选举产生,对其负责,接受其监督,成为与“一府两院”平行的国家机关,构成了“一府一委两院”的全新权力格局。此外,《监察法》中对监察机关与包括检察机关在内的司法机关之间关系明确表述为“互相配合、互相制约”,并未对二者的监督关系做出相关表述。由此能日后 发现:其一,监察机关明选用位为“政治机关”且有点儿强调了其与行政机关和司法机关的异质性。检察机关长期以来的监督对象往往又限于行政机关和司法机关,甚至仅限于二者的每项行为。故此,监察机关似乎何必 在检察机关的监督对象之列,由此因为监督模式太难获得认可。其二,监察体制改革将职务犯罪侦查权从检察机关内部的自侦部门移转到监察机关,表明立法机关倾向于建立并是否是生活高效化、权威化的职务犯罪出理 机制。很久 ,与犯罪控制目标所处一定张力的监督模式因为难以获得认可。其三,在《监察法》的基本原则中,检察机关和监察机关的关系被定义为“配合”和“制约”也在并是否是生活程度上否定了监督模式的因为性。具体而言,监督模式是并是否是生活单向关系,主体间的行为逻辑呈现出命令—服从特征,而“配合”和“制约”体现了并是否是生活双向互动的关系特征[4],在职务犯罪调查和诉讼中因为既所处监察机关对检察机关审查起诉行为的影响,也因为所处检察机关对监察机关调查行为的影响。故此,能日后 认为在理念层面上,监察机关与检察机关的关系定义是“配合”“制约”而非“监督”。

   其次,《监察法》中若干具体规范实际也未认可检察机关与监察机关的监督关系。这主要体现在如下有4个 方面:

   一方面,较之侦查机关,监察机关的调查权行使显得更为独立,行使权限较广,职责范围也相对宽泛。《监察法》中赋予监察委员会相对宽泛的职权内容,并明确规定“监察机关依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和当事人的干涉”,对监察机关职能行使的独立性采用了与司法机关职权行使独立性一致的表述,这也因为监察机关的调查权非要与侦查机关的侦查权等同视之,只是应当在监察法的框架规定与反腐目的的指引下,实现对涉嫌职务违法、职务犯罪行为的独立调查。

   当事人面,《监察法》中对监察机关进行职务犯罪调查过程并未规定检察机关的介入与监督。这主要体现在:第一,监察机关所采取的强制性调查最好的办法并未允许检察机关进行监督。类似,《监察法》分别规定了对人的讯问、留置、限制出境等强制性调查最好的办法以及对物的搜查、扣押和查封乃至一个劲以来被认为对当事人权利限制更多的技术调查最好的办法,但哪几种强制性调查最好的办法的启动、开展和审查均无检察机关参与的规范最好的办法。第二,监察机关挂接、调查证据的过程并未允许检察机关的介入[5]。《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定了检察机关在刑事案件侦查和证据挂接过程中的提前介入权,类似于提前介入权力往往被视为检察机关履行法律监督职能的重要途径[6]。但在《监察法》关于挂接、固定、审查、运用证据的规定中,仅以审判的标准对证据条件进行了规定,并未对检察机关介入上述系统多多线程 作出规定。由此能日后 看出,在监察机关调查职务犯罪的具体过程中,立法并未赋予检察机关相应的法律监督权。换言之,在立法层面,监察机关与检察机关的监督关系未被认可。

   再次,从实践层面而言,检察机关对监察机关的监督也所处诸多特征性难题图片。

   难题图片之一,被监督对象的差异性。最好的办法刑事诉讼法规定,检察机关享有对公安机关侦查活动的监督权,因为检察机关所监督的对象为隶属于政府的行政机关,与检察机关何必 属于同一层面的国家权力,只是其平行的国家权力主体的下属机关。与之不同的是,在当下监察体制改革构图中,监察机关与检察机关所处同一层级,而非隶属于政府的某一机关。调查权与侦查权虽非要等同,但具有重要的类似之处[7],若在检察机关与监察机关“监督模式”的定位之下,检察机关对具有类似之处但层级不同的权力予以监督,因为对与当事人地位平行的监察机关的调查活动予以监督,实践中的操作难度难能可贵,易令所谓的“监督”守候在棘层 。

   难题图片之二,被监督对象何必 实质意义的单一主体。鉴于当下国家监察体制改革的设计中采用监察委员会与纪委合署办公的模式,在实践运行中体现为“一套人马、两块牌子”,监察委员会与纪委具有实质一体化的特征特征。而纪委作为党政机关,与检察机关似乎何必 具备“监督模式”中被监督与监督的关系特征。由此而言,检察机关与纪委之间更类似于相互配合的关系,而类似于关系特征是否是会随着监察体制的实施与检察机关的人员转隶而产生变化还须谨慎观察。检察机关何如有效转化自身角色,以实现对与纪委合署办公的监察委员会的监督,这无疑也是新的挑战。

   难题图片之三,检察机关因为面对复合型的监督对象。在《监察法》的权属勾勒中,监察委员会对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查,所调查事项的范围饱含了职务违法与职务犯罪行为,监察委员会调查“针对的职务犯罪区别于一般刑事犯罪”“监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权”[8]。这就因为对于检察机关而言,其监督对象为监察委员会的调查行为,而类似于调查行为的范围既包括职务违法行为也包括职务犯罪行为,具有一定的复合属性,同以往对公安机关侦查行为的监督范围具有相当的差异性。检察机关是否是应当采用区分式的监督模式,还是采用混同式的监督模式?哪几种难题图片全是待厘清,因而何如实现对类似于复合性调查权的有效监督将成为检察机关能日后 面临的另一重要现实难题图片。

   正是基于上述因为面临的实践难题图片,使得笔者尽管认同但却对传统定义下的监督模式是否是日后 照常展开持谨慎的态度。二、现实层面的制约模式

   (一)“制约模式”的内涵解读

制约模式是对《宪法》和《监察法》文本的解读,为权威文件和立法语句充分肯认的,共同又能标识监察机关与检察机关实然关系的概念。所谓监察机关与检察机关的制约关系模式,(点击此处阅读下一页)

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